“留改拆”并举：百姓安居的新“上海实践”
2018-12-13 10:24:55来源：中国建设报
百姓安居，从来都是执政者面临的重大考题之一，对正致力于打造卓越全球城市的上海来说尤其如此。在推进城市有机更新的过程中，如何在里弄、小巷、石库门、花园老洋房中留存延续城市文脉和历史风貌，又不负新时代人们对于生活的美好向往，是彰显上海城市智慧的紧迫课题。不断跨越，又不断接受新的挑战。上海经历了上世纪50年代全城65%以上的房屋面积为旧式里弄和棚户简屋、上世纪90年代初期住房位列全市三大难题之一等历史考验，经过几轮旧区改造、改善上百万户市民居住条件后，至今仍有部分家庭卫生设施短缺的难题亟待解决。在中央城市工作会议“要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产”的时代要求下，上海城市更新理念正发生重大变化。2017年11月，上海出台《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》（以下简称《意见》），提出着力深化城市有机更新，突出历史风貌保护和文化传承，着力完善城市功能，提升城市品质，多途径、多渠道改善市民群众居住条件。 《意见》将房屋使用功能不完善、配套设施不健全、安全存在隐患、群众要求迫切的各类旧住房，纳入“留改拆”工作范围，并就保留保护改造、旧住房综合改造、旧区改造三方面提出“十三五”工作目标：各类里弄房屋修缮改造250万平方米（其中优秀历史建筑修缮50万平方米），各类旧住房修缮改造5000万平方米（其中三类旧住房综合改造1500万平方米），中心城区二级旧里为主的房屋改造240万平方米。 承载着城市卓越追求和群众美好向往，百姓安居的新一轮“上海实践”就此开启。 中共中央政治局委员、上海市委书记李强这样形容上海——既要有十里洋场的摩天大楼，也要有里弄、小巷、石库门。“新”、“旧”如何共存共融，城市管理者对此深思熟虑：“留改拆”并举综合推进各类旧住房修缮改造，是事关长远、十分重要的惠民举措，要按照习近平总书记对上海工作的指示要求，进一步增强紧迫性和责任感，创新思路、办法和机制，市区联动、多策并举、加大力度，加快改善基本居住条件，更好地满足人民群众对美好生活的向往。 “留改拆”正进入全面推开的关键阶段，下一步怎么走？上海明确：应留的必须留，作为做好“留改拆”工作的底线，必须保留保护好730万平方米里弄住宅，保留保护好城市肌理、街坊肌理和历史建筑；该改的全力改，要全力修缮改造各类旧住房，既要坚持历史建筑修旧如旧，也要切实改善房屋条件和城区风貌；当拆的加快拆，要加快拆除没有保留保护价值的二级旧里以下房屋。 “留”不意味着“不改”、“不动”。遵循“可改愿改，则尽改快改”的原则，上海充分坚持分类施策、因地制宜，在解决问题中探索保护改造新方式，切实改善市民居住条件。近年来，聚焦卫生设施短缺的老旧住房，多区试点形成了四类比较成熟的改造模式：针对上世纪50年代建造的大量厨卫合用的职工住宅，通过加层、扩建、内部分隔等调整平面和空间布局，增添和改善厨卫设施的方式，完善房屋成套独用功能，积极实施成套改造；对于房屋本体条件差、无修缮价值、规划条件不具备、难以通过加层扩建方式实施成套改造的老旧住房，要按照相关办法，进行拆除重建改造。 在另两种模式中，“留”和“改”彼此融合。里弄房屋修缮改造，主要是完善卫生和厨房设施，通过改造达到成套独用或每户单独使用，同时兼顾历史风貌传承和居住环境提升。除了常规的里弄房屋外，还要探索保留建筑内部整体改造。聚焦风貌街坊，试点保留保护建筑内部整体改造、抽户（幢）改造，通过对房屋内部结构、布局调整，一边保护里弄建筑历史风貌、保持城市脉理、保留原生态原住民，一边实现里弄房屋成套独用、功能完善。 此外，对确实无条件实施每户独用卫生设施的，鼓励、引导其他因地制宜解决或缓解如厕难等居住问题的方法途径。黄浦区小东门街道开展的“邻家屋里厢”工程，服务设施面积达1300平方米，可为周边两个居委会3800余户家庭提供餐厨、洗浴、医疗、助老等服务，运行2年来已服务居民近10万人次。 据上海市房屋管理局副局长冷玉英介绍，《意见》和今年以来出台的一系列措施，在整体统筹、资金补贴、政策供给等方面加大了扶持力度，充分体现了不算一时一刻平衡“小账”、坚持从区域平衡、动态平衡、长期平衡算“整体账、长远账”。从加大统筹、形成合力入手，上海在成立旧区改造领导小组的基础上，进一步明确做大做强做实旧改办统筹协调功能，将住房城乡建设、规土、发改、财政等部门人员抽调纳入其中，并已启动运作。在资金补贴方面，上海专门安排了用于支持历史建筑和风貌保留保护地块改造更新的专项资金，同时大幅提高旧住房修缮补贴。 上海正在加快落实规划土地支持政策。对涉及风貌保留保护的改造项目，建立风貌保护开发权转移机制；允许风貌保护相关用地因功能优化再次利用，进行用地性质和功能调整；对新增风貌保护对象的改造项目，可给予建筑面积奖励。经认定的风貌保护项目，可按照保护更新模式，采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等差别化土地供应方式，带保护保留建筑出让。对不涉及风貌保留保护的改造项目，其各项规划控制指标的确定应符合区域发展导向和更新目标。继续完善市、区合作实施旧区改造模式，对重点旧区改造地块继续采取市、区合作进行土地储备的方式，或通过市级财政资金给予补贴支持。经认定的旧区改造地块，涉及经营性土地出让的，其土地出让收入按照市、区两级投入资金的比例分成，在扣除国家规定计提专项基（资）金和轨道交通建设基金后，专项用于旧区改造。同时，积极推进政府购买旧区改造服务工作。 在旧住房综合改造推进过程中，上海始终把做好群众工作摆在重中之重。黄浦区建设和管理委员会副主任朱佛海说，旧改前期工作量极大，要练就一张“铁嘴”才能胜任。黄浦区豫园街道党工委书记曹炯则将其形容为“看似后期毫不费力，实则前期拼尽全力”。近年来，上海在旧住房改造中探索、搭建了许多打通居民心结的“桥梁”。比如“三会制度”，即工程实施前征询会、工程实施中协调会、工程实施后评议会；“十公开制度”，包括居民意见征询结果公开、修缮科目和内容公开、现场接待和投诉电话及地址公开等。此外，还有市民监督员制度，群众对改造工程后评估考核制度……实践证明，凡是成功的旧住房修缮改造，背后往往做了充分的群众工作，而且得到足够多的居民支持。 |
